Tesi Internet e Democrazia Capitolo 2 La Costituzione Italiana

1. Concetti e norme costituzionali
2. Potere legislativo
3. Potere giurisdizionale
4. Potere esecutivo e funzione amministrativa
5. Articolo 95 della Costituzione
6. Testi unici
7. Regolamenti - Concetti generali
8. Titolarità e limiti della potestà regolamentare
9. Alcuni articoli fondamentali della Costituzione

Concetti generali

1. Concetti e norme costituzionali

La Costituzione è la legge fondamentale dello Stato da cui derivano le norme e i principi generali relativi all'organizzazione nonché al funzionamento e agli obiettivi dello Stato.

La Costituzione italiana è per sua origine, caratteristiche e tipologia, una Costituzione votata, rigida, lunga e scritta.

In passato la Cassazione aveva suddiviso le norme costituzionali in due categorie:

- norme precettive, ad applicazione immediata e quindi giuridicamente vincolanti;

- norme programmatiche, la cui applicazione è condizionata all'emanazione di norme ordinarie rivolte al solo legislatore ordinario e per questo motivo non immediatamente vincolanti.

Oggi, invece, si tende ad accettare il valore normativo di tutte le disposizioni della Costituzione, infatti pur presentando anche contenuti di tipo programmatico, e per questo motivo con norme successive possono essere stabiliti i dettagli di applicazione, deve essere considerata immediatamente vigente in quanto produce in ogni caso i seguenti effetti sulle norme successive:

- orienta l'interpretazione di altre disposizioni vincolando l'interprete al significato più vicino al proprio contenuto programmatico;

- vincola la produzione legislativa statale e regionale a far seguito ai contenuti già esposti;

- determina l'illegittimità delle disposizioni in contrasto con la Costituzione stessa, mentre la Corte Costituzionale è l'organismo abilitato a dichiarare questa illegittimità (vedi articolo 134 della Costituzione).

La Costituzione, inoltre, prevede la cosiddetta "riserva di legge", sostanzialmente una espressa limitazione alla potestà normativa per alcune specifiche materie in favore del legislatore. In molti casi, infatti, la Costituzione stabilisce che determinati rapporti o materie possano essere regolati soltanto mediante legge e non con altri atti normativi.

2. Potere legislativo

La funzione legislativa è diretta alla creazione delle norme che costituiscono l'ordinamento giuridico dello Stato, ponendosi a livello primario nella gerarchia delle fonti, subordinatamente alla Costituzione e alle norme costituzionali. Anche se autonoma e indipendente dalle altre funzioni statali, la funzione legislativa è di fatto subordinata alla funzione pubblica, nel senso che le norme che essa pone devono essere dirette a perseguire gli obiettivi che il potere politico ha individuato.

I titolari della funzione legislativa del nostro ordinamento sono:

- il Parlamento, cui spetta la creazione delle leggi costituzionali e ordinarie;

- i Consigli regionali;

- i Consigli provinciali di Trento e Bolzano.

3. Potere giurisdizionale

La funzione giurisdizionale è quella che deve tutelare e conservare l'ordinamento giuridico: essa applica le norme giuridiche ai rapporti controversi, garantendo così il rispetto del diritto, anche, erogando sanzioni.

I titolari di tale funzione sono in magistrati, ai quali la Costituzione riconosce particolari garanzie per assicurarne l'indipendenza e l'imparzialità.

4. Potere esecutivo e funzione amministrativa

La funzione esecutiva o amministrativa è quella che tende alla realizzazione concreta degli obiettivi dello Stato attraverso leggi e norme che permettano di dare effettiva e immediata operatività a quanto previsto dal potere legislativo. Inoltre, la funzione amministrativa provvede alla realizzazione degli obiettivi pubblici individuati dal potere politico e assegnati dal potere legislativo alla pubblica amministrazione.

I titolari della funzione amministrativa sono lo Stato-Amministrazione e gli enti pubblici autarchici che esplicano tale funzione mediante i loro organi.

In Italia la democrazia viene appunto attuata attraverso l'indipendenza dei poteri sopra indicati, di fatto un sottile equilibrio che deve trovare in ogni "momento normativo" le garanzie fondamentali di tutela che caratterizzano una società democratica, civile e avanzata.

5. Articolo 95 della Costituzione

Con questo articolo vengono attribuiti al Presidente del Consiglio dei Ministri compiti di indirizzo amministrativo unitario e di direzione politica del Governo, da questo si può evincere che la titolarità del potere di alta amministrazione è riservata, in via quasi esclusiva, agli organi di vertice dell'amministrazione. In particolare questa titolarità risulta propria del Consiglio dei Ministri e dei Comitati interministeriali.

Non mancano, comunque, ipotesi di investitura di tale potere anche al di fuori tali ipotesi: è il caso del CSM (Consiglio Superiore della Magistratura) nonché dei Consigli regionali, con riferimento alle nomine dei più alti dirigenti degli organi regionali.

6. Testi unici

Rappresentano testi normativi finalizzati a raccogliere e ordinare preesistenti norme giuridiche disciplinanti una determinata materia, emanate in tempi diversi. Come tali, infatti, non rappresentano le fonti del diritto. Nell'ambito dei testi unici sono individuabili due categorie: testi unici ricognitivi e testi unici fonte, inoltre per questi ultimi l'autorità emanante deve avere la competenza normativa in materia.

L'articolo 7 Legge n.50 del 1999, ad esempio, prevede un generale programma di riordino delle normative legislative regolamentari in determinate materie espressamente indicate (comprese quelle previste dalle future leggi annuali di semplificazione), attraverso la redazione di testi unici che raccolgano in un corpus unitario le normative legislative e i regolamenti vigenti. Per questo motivo può essere utile annoverare questa legge tra quelle di maggiore valenza rispetto alla ammissibilità di regolamenti di delegificazione in materia di sanzioni amministrative, di semplificazione e di introduzione dei testi unici come strumento di razionalizzazione del panorama normativo.

7. Regolamenti - Concetti generali

I regolamenti sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati da organi del potere esecutivo ed aventi, sostanzialmente, forza normativa in quanto contenenti norme destinate a innovare l'ordinamento giuridico.

I caratteri generali dei regolamenti sono la generalità, l'astrattezza e il fatto che siano rinnovabili. Secondo la dottrina più moderna l'esclusivo fondamento dalla potestà regolamentare è l'espressa attribuzione di competenza fatta dalla legge a un organo o ente amministrativo affinché possa emanare suoi regolamenti; solo la legge, infatti, può attribuire tale potere, determinando l'inserimento degli atti conseguenti nella gerarchia delle fonti (Sandulli, Virga, Galli).

Per semplificare citeremo solo due grandi categorie in cui i regolamenti possono essere suddivisi:

- i regolamenti esterni, espressione del potere di supremazia di cui il potere esecutivo dispone verso tutti consociati e delle persone fisiche e giuridiche presenti all'interno del territorio dello Stato, sono fonti del diritto e la loro violazione consente di ricorrere in Cassazione;

- mentre i regolamenti interni, in quanto espressione del potere pararegolamentare, che regola l'organizzazione interna di un organo o ente obbligano soltanto coloro che fanno parte dell'organizzazione medesima e pertanto non possono essere considerate fonti del diritto. La loro violazione normalmente non costituisce vizio dell'atto emanato a titolo specifico e dall'organo preposto.

8. Titolarità e limiti della potestà regolamentare

I regolamenti possono essere emanati da:

a) Organi statali

Per i regolamenti statali, la competenza in ordine alla loro emanazione è devoluta dall'articolo 87 della Costituzione al Capo dello Stato attraverso i DPR. La disciplina che prevede la potestà regolamentare del Governo e dei singoli Ministri è stata emanata, per la prima volta in nel nostro ordinamento giuridico, attraverso la Legge del 23 agosto 1988, n. 400. Con riferimento alla potestà regolamentare dei Ministri, la legge 400 del 1988 prevede sia i regolamenti dei singoli Ministri, sia i regolamenti interministeriali (articolo 17, comma terzo).

b) Regioni

La potestà regolamentare delle Regioni è stabilita e garantita dalla Costituzione; per le Regioni ordinarie, infatti, essa è prevista dall'articolo 123, comma 1 della Costituzione, mentre per le Regioni ad autonomia speciale è prevista attraverso i relativi Statuti che sono approvati con legge costituzionale.

Altra caratteristica importante della potestà regolamentare regionale è questa spetta nelle stesse materie nelle quali le Regioni hanno potestà legislativa (vedi titolo V, articoli 117 e 118 della Costituzione).

c) Provincia e Comuni

L'articolo 5 della Legge 142/90, modificato dalla Legge 265/99, ha dato nuovo impulso alla potestà regolamentare degli enti locali, consentendo a Province e Comuni di adottare, nei limiti di legge e dello Statuto, regolamenti per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, nonché per il funzionamento degli organi per l'esercizio delle loro funzioni.

d) Autorità amministrative indipendenti

Si tratta di enti e organi pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal Governo e caratterizzati da un'accentuata autonomia organizzativa, finanziaria e contabile. Uno dei profili di questa autonomia è il riconoscimento della potestà normativa, riconducibile a due grandi categorie: i regolamenti di organizzazione, ex articolo 97 della costituzione, e i regolamenti che contribuiscono a disciplinare le attività nei settori in cui questi enti operano. Il Consiglio di Stato (sezione sesta, 10/5/1996, n.668) ha sancito di fatto solo la possibilità per tali organi di emanare regolamenti di Delegificazione.

e) altri enti od organi

- Ordini e collegi professionali;

- Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura;

- Aziende speciali del Comune.

Naturalmente esistono anche dei limiti all'esercizio della potestà regolamentare. I regolamenti per loro natura infatti:

• - non possono mai derogare o contrastare con la Costituzione, né con i principi in essa contenuti;
• - non possono derogare né contrastare con leggi ordinarie, salvo che sia una legge ad attribuire loro il potere, in un determinato settore e per un determinato caso, di innovare anche nell'ordine legislativo (delegificando la materia);
• - non possono mai regolare le materie riservate dalla Costituzione alla legge (ordinaria costituzionale): neppure una legge ordinaria può attribuire tale potere, poiché neppure essa può contrastare la Costituzione;
• - non possono mai derogare al principio di irretroattività della legge (la legge, invece, può derogarsi, in quanto tale principio è sancito da una norma, l'articolo 11, disposizione preliminare Codice Civile, contenute in una legge ordinaria);
• - non possono contenere sanzioni penali, per il principio della riserva di legge in materia penale (articolo 25 della Costituzione);
• - i regolamenti emanati da autorità inferiore non possono mai contrastare con i regolamenti emanati da autorità gerarchicamente superiori;
• - non possono regolare gli istituti fondamentali dell'ordinamento.

Inoltre, i regolamenti governativi non possono disciplinare materie di competenza normativa della Regione, salvo quando espressamente previsto della legge statale, ex articolo 117 della costituzione, specialmente quando si deve recepire l'ordinamento comunitario (Corte Costituzionale sentenza n.169 del 1999).

Per quanto concerne la disciplina è importante rilevare che i regolamenti, in base a consolidata giurisprudenza, essendo atti amministrativi generali a contenuto normativo, non necessitano di specifica motivazione in ordine alle ragioni che hanno portato a dare determinati contenuti e non altri alle disposizione (TAR Puglia, sentenza 24 febbraio 1983, n.102).

9. Alcuni articoli fondamentali della Costituzione

Articolo 1 - L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.

Articolo 2 - La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

Articolo 3 - Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Articolo 4 - La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.

Articolo 5 - La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

(dal Titolo V. Le Regioni, le Province, i Comuni)

Articolo 114 - La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni.

Articolo 115 - Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione.

Articolo 116 - Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia-Giulia e alla Valle d'Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali.

Articolo 117 - La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, purché le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quelle di altre Regioni:

- ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;

- circoscrizioni comunali;

- polizia locale urbana e rurale;

- fiere e mercati;

- beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria e ospedaliera;

- istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica;

- musei e biblioteche di enti locali;

- urbanistica;

- turismo ed industria alberghiera;

- tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale;

- viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale;

- navigazione e porti lacuali;

- acque minerali e termali;

- cave e torbiere;

- caccia;

- pesca nelle acque interne;

- agricoltura e foreste;

- artigianato;

- altre materie indicate da leggi costituzionali.

Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione.

Articolo 118 - Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quello di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici.

Articolo 119 - Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge dalla Repubblica.

per gli articoli 116, 117, 118 e 119 (vedi Capitolo Regione Sardegna e articoli 3, 4 e 5 dello Statuto sardo);

Per quanto concerne la libera circolazione di persone e merci, il potere legislativo e gli enti locali e provinciali:

Articolo 120 - La Regione non può istituire dazi d'importazione o esportazione o transito fra le Regioni. Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni. Non può limitare il diritto del cittadino di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro.

Articolo 121 - Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente. Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative e regolamentari attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta regionale è l'organo esecutivo delle Regioni. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione: promulga le leggi ed i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dalla Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo centrale.

Articolo 128 - Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni.

Articolo 129 - Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale ...

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