Tesi Internet e Democrazia Capitolo 6 Semplificazione integrazione e delegificazione

1. Inizio di un percorso - Le Leggi note come "Leggi Bassanini"
2. Cenni sull'autocertificazione
3. Il Processo di Delegificazione

1. Inizio di un percorso - Le Leggi note come "Leggi Bassanini"

La semplificazione delle norme e la loro integrazione è stato un passo importante per raggiungere molti obiettivi, in questo contesto abbiamo ritenuto utile citare le "leggi Bassanini" con alcune delle loro principali linee direttive. L'attuazione di queste leggi ha modificato profondamente il rapporto tra Stato, o Enti Pubblici di vario grado, con il cittadino.

Se un impulso alla semplificazione era stato dato con la legge, 7 agosto 1990, n. 241 sul diritto di accesso ai documenti, le leggi successive hanno proseguito in questo percorso con maggiore forza e decisione.

La Legge 15 marzo 1997, n. 59

Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa

Questa delega rappresenta un percorso di particolare valenza verso la riforma della Pubblica Amministrazione e la semplificazione dei procedimenti. La legge-delega Bassanini, infatti, affida al Governo il compito di emanare una serie di decreti legislativi in materia di decentramento amministrativo, riorganizzazione della struttura dei Ministeri e degli Enti Pubblici nazionali, riorganizzazione dei procedimenti, pubblico impiego, autonomia scolastica e ricerca scientifica. A Costituzione invariata trasferisce alle Regioni, Province, ed Enti Locali molte funzioni "strategiche" sino a quel momento gestite dallo Stato nel tentativo di valorizzare gli enti territoriali

Mentre ai fini del rapporto fra Comune e cittadini possiamo citare: il conferimento a Regioni ed enti intermedi di funzioni e compiti amministrativi (art.1), l'obbligo delle Regioni di delegare agli Enti territoriali e locali tutte le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale (art.4), l'accrescimento del ruolo della Conferenza Stato-Regione e la partecipazione dei comuni (art.9), la realizzazione della rete informatica unitaria della Pubblica Amministrazione (art.15), l'obbligo di organizzare un sistema informativo statistico di supporto alle verifiche interne sull'andamento della gestione dell'Amministrazione (art.17), i criteri generali che dovranno adottarsi per la delegificazione dei procedimenti amministrativi (art.20)

La Legge 15 maggio 1997, n. 127

Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo

La legge 127/97, nota come "Bassanini bis", contiene un numero notevole di misure volte a snellire l'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo.

In sintesi i contenuti degli articoli che riguardano i rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione sono:

• - delega al Governo per l'emanazione di una serie di provvedimenti per la semplificazione delle norme sulla semplificazione amministrativa (articolo 1);
• - nuove norme in materia di stato civile e certificazione anagrafica (articolo 2);
• - nuove norme in materia di dichiarazioni sostitutive e di domande di ammissione agli impieghi (articolo 3);
• - la revisione del procedimento in materia di dimissioni dalla carica di consigliere comunale, di scioglimento dei Consigli negli Enti Locali, di rafforzamento dei poteri delle Giunte in materia di personale e dei Consigli in materia di piani territoriali e urbanistici (articolo 5);
• - nuove norme in materia di personale degli Enti Locali (articolo 6)
• - nuove norme in materia di alienazione degli immobili di proprietà pubblica (articolo 12), per citarne alcuni.

Questa legge, nota come "Bassanini bis", contiene quindi diverse misure volte a snellire sia l'attività amministrativa e sia i procedimenti di decisione e controllo. Una parte dell'intendimento di questa legge è la costruzione di una amministrazione pubblica "vicina" e non "distante" dal cittadino. Solo per esemplificare la portata delle modifiche riportiamo all'interno di queste pagine il testo dell'articolo 1.

Art. 1) Semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa.

1) Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con uno o più regolamenti da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, il Governo adotta misure per la semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa. Le Commissioni si esprimono entro trenta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine il decreto è emanato anche in mancanza del parere ed entra in vigore novanta giorni dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

2) Dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari di cui al comma 1 sono abrogate le disposizioni vigenti, anche di legge, con esse incompatibili.

3) Il regolamento si conforma, oltre che ai principi contenuti nell'articolo 18 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ai seguenti criteri e principi direttivi:

a) eliminazione o riduzione dei certificati o delle certificazioni richieste ai soggetti interessati all'adozione di provvedimenti amministrativi o all'acquisizione di vantaggi, benefici economici o altre utilità erogati da soggetti pubblici o gestori o esercenti di pubblici servizi;

b) ampliamento delle categorie di stati, fatti, qualità personali comprovabili dagli interessati con dichiarazioni sostitutive di certificazioni;

c) modificazione delle disposizioni normative e regolamentari sui procedimenti amministrativi in attuazione dei criteri di cui alle lettere a) e b), al fine di evitare che le misure di semplificazione comportino oneri o ritardi nell'adozione dell'atto amministrativo;

d) indicazione esplicita delle norme abrogate (3/a).

2. Cenni sull'autocertificazione

Il DPR 20 ottobre 1998, n. 403

Regolamento di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative

Questo decreto rappresenta un importante strumento per la costruzione di un rapporto più semplice e meno burocratico tra le amministrazioni e i cittadini e anche le imprese.

L'estensione senza precedenti dell'autocertificazione; la riduzione al minimo del "certificato"; l'acquisizione d'ufficio dei documenti che tende a semplificarsi; l'inserimento nella modulistica delle formule di autocertificazione: sono innovazioni che hanno mutato e continuano a mutare profondamente il rapporto tra amministrazione e cittadini, i comportamenti quotidiani e la cultura delle amministrazioni. Da un'amministrazione sospettosa e diffidente, a un'amministrazione che ricerca una relazione con il cittadino più proficua e lungimirante. Prende atto di alcune incombenze prima riversate sul cittadino e tende a farsene carico (esempio: documenti già in possesso della pubblica amministrazione che venivano prima richiesti al cittadino all'atto di una richiesta di un certificato).

L'inserimento delle formule delle dichiarazioni sostitutive, nei moduli di tutte le domande o istanze da presentare alle amministrazioni, ha reso più semplice l'uso dell'autocertificazione permettendo, anche ai cittadini che hanno un rapporto discontinuo con le pubbliche amministrazioni, di acquisire un nuovo approccio e di imparare che cosa l'autocertificazione sia e quando la si possa usare.

L'autocertificazione, inoltre, si inserisce nei procedimenti della motorizzazione civile, nei comuni, e nei procedimenti per l'iscrizione alle scuole e all'università.

Il legislatore ha riconosciuto che l'eliminazione di milioni di certificati non vuol dire solo semplificare la vita ai cittadini e alle imprese, ma anche snellire parte della burocrazia presente negli uffici anagrafici dei comuni. Questo, se correttamente applicato può significare un miglioramento nell'organizzazione degli uffici e una riduzione dei costi della "burocrazia" tra le amministrazioni e, quindi, per l'intera collettività.

L'impulso dato dalla legge n. 241 del 1990 ha spinto diverse amministrazioni ad adottare misure regolamentari e ulteriori circolari applicative in materia di dichiarazione sostitutiva. Questa progressiva crescita di interesse è sfociata nell'emanazione del DPR 25 gennaio 1994, n. 130, il cui ambito di applicazione era esteso a tutte le amministrazioni pubbliche e completava la disciplina normativa dell'autocertificazione secondo il disegno originariamente previsto dalla legge n. 15 del 1968.

Anche se abbiamo citato il DPR n. 130 del 1994 con cui le norme sulla autocertificazione hanno cominciato ad essere applicate dalle amministrazioni, è bene sottolineare il fatto che sia stato interamente abrogato dal DPR 20 ottobre 1998, n. 403, relativo al regolamento di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative.

Attraverso il Regolamento di attuazione, DPR 403/1998, sono stati abrogati anche:

• - l'articolo 27 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, l'articolo 77, l'ultimo comma, del DPR 14 febbraio 1964, n. 237, come modificato dall'articolo 22 della legge 24 dicembre 1986, n. 958, e il primo comma dell'articolo 24 della legge 13 aprile 1977, n. 114;
• - gli artt. 3, 20-bis e il penultimo comma dell'articolo 26 della legge 4 gennaio 1968, n. 15. A cui va il merito di aver introdotto le dichiarazioni sostitutive relative agli stati, fatti e qualità personali.

L'utilizzo effettivo delle dichiarazioni sostitutive ha mostrato, però, alcuni limiti intrinseci nella struttura originale di questo strumento, che ne diminuivano la capacità di contribuire effettivamente la semplificazione dell'attività amministrativa e alla riduzione degli oneri per i cittadini. In particolare, la necessità di autenticare la sottoscrizione costringeva il cittadino a recarsi presso l'amministrazione competente per l'autentica, con un onere che in molti casi corrispondeva in tutto e per tutto a quello della richiesta del certificato. Inoltre, l'autentica era costosa, essendo gravata dell'obbligo di pagamento dell'imposta di bollo. Infine, l'autentica della firma richiedeva alle amministrazioni l'utilizzo di personale specificamente per questo compito, con evidente dispendio di risorse pubbliche.

Per superare questi limiti sono state adottate la legge 15 maggio 1997, n. 127 e la legge 16 giugno 1998, n. 191 che hanno introdotto rilevanti modifiche alla disciplina della legge n. 15 del 1968. In particolare queste norme hanno abolito l'obbligo di autentica della sottoscrizione di tutte le dichiarazioni sostitutive di certificazione (definitive e temporanee) e delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà presentate contestualmente all'istanza. Inoltre, hanno previsto la possibilità che il cittadino non presenti di persona l'autocertificazione, ma la invii per posta o con altro mezzo idoneo.

Restava a questo punto un ulteriore problema. Infatti, la possibilità del ricorso all'autocertificazione era prevista in un numero di casi piuttosto limitato e in molti di essi, attraverso il meccanismo della dichiarazione temporaneamente sostitutiva, restava l'onere di presentare la documentazione richiesta in un momento successivo. A risolvere questo problema è intervenuto l'apposito regolamento di attuazione (DPR 20 ottobre 1998, n.403) che dettando disposizioni volte a migliorare il funzionamento dell'autocertificazione, ha previsto l'estensione dei casi di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive di notorietà, aventi entrambe carattere definitivo.

In particolare, è stata prevista l'abolizione delle dichiarazioni temporaneamente sostitutive, e quindi l'abrogazione dell'articolo 3 della legge n. 15 del 1968 e del DPR n. 130 del 1994, è stato disposto inoltre, che gli stati, i fatti e le qualità originariamente comprovabili con esse possano essere dichiarati a titolo definitivo, con uno degli altri due tipi di dichiarazione sostitutiva. Con ciò è stata ulteriormente aumentata la semplicità dell'utilizzo della autocertificazione. La maggiore informalità introdotta nel ricorso a questo strumento non va però a scapito dell'esigenza di garantire la certezza per la pubblica amministrazione: per evitare questo rischio lo stesso regolamento ha infatti perfezionato il sistema dei controlli successivi sulle autocertificazioni.

Come risulta evidente la normativa sulle autocertificazioni è stato il risultato di una serie di interventi successivi, ognuno dei quali è stato operato al fine di rendere più semplici gli adempimenti necessari ai cittadini per dichiarare alla pubblica amministrazione fatti, stati e qualità personali che li riguardavano.

Legge 16 giugno 1998, n. 191

Modifiche ed integrazioni alle Leggi 15 marzo 1997, n. 59 e 15 maggio 1997, n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in materia scolastica.

Con questa legge, nota come "Bassanini - ter", è stata prevista l'emanazione, tra l'altro, - visto l'articolo 87 della Costituzione, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della Legge 23 agosto 1998, n. 400 e sentita l'AIPA - del "Regolamento recante norme organizzative in materia di telelavoro nelle pubbliche amministrazioni". Dove viene dato un nuovo impulso alle P.A. affinché utilizzino maggiormente le nuove tecnologie, specifica inoltre una serie di criteri atti a salvaguardare il lavoratore, fa carico all'amministrazione dei costi relativi e individua nei dirigenti coloro i quali dovranno valutare l'operato dei dipendenti che utilizzeranno queste tecnologie.

3. Il Processo di Delegificazione

Legge 8 marzo 1999, n. 50

Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998.

Con questa legge il Legislatore prende atto, in modo consapevole e deciso, che continuare a legiferare comporta problemi maggiori delle difficoltà, indubbie, che devono essere affrontate per semplificare, delegificare con criterio, attuare e rendere fruibili le leggi ai cittadini. A puro titolo di esemplificazione citiamo il primo articolo della legge:

Art. 1. Delegificazione di norme e regolamenti di semplificazione.

1. In attuazione dell'articolo 20, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59, sono emanati regolamenti ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi di cui agli allegati 1 e 2 della presente legge. I regolamenti si conformano ai criteri e princìpi e sono emanati con le procedure di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, e agli articoli 2, 3 e 5 della presente legge.

2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono individuate forme stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e delle categorie, comprese le associazioni nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori, interessate ai processi di regolazione e semplificazione.

Le novità della prima legge annuale di semplificazione (Bassanini quater, Legge 8 marzo 1999, n.50) in tema di delegificazione.

L'art.20 della Legge 59/1997 ha previsto la presentazione, da parte del Governo, entro il 31 gennaio di ogni anno, di un disegno di legge relativo ai procedimenti da delegificare e semplificare, con l'emanazione dei regolamenti di delegificazione che sostituiscano nel tempo, semplificando le norme di legge che disciplinano i singoli procedimenti amministrativi. Lo stesso articolo 20 ha da subito previsto la delegificazione di una serie di procedimenti indicati in allegato. In attuazione dell'articolo 20, il Parlamento ha di recente approvato la legge 8 marzo 1999 n.50, quale prima legge annuale di semplificazione.

La Legge n.50 del 1999 introduce rilevanti novità in tema di ammissibilità di regolamenti di delegificazione in materia di sanzioni amministrative, di nucleo per la semplificazione e di introduzione dei testi unici come strumento di razionalizzazione del panorama normativo.

Inoltre assume particolare rilievo l'introduzione, ex articolo 2, comma 2 Legge 50/99, dell'articolo 20 bis della legge 59/97, dove in sede di redazione di regolamenti di delegificazione il legislatore può:

a) eliminare gli obblighi la cui violazione costituisce illecito amministrativo, con la conseguenza dell'abrogazione della corrispondente sanzione amministrativa;

b) ovvero riprodurre detti obblighi in modo da consentire l'applicazione delle sanzioni amministrative previste dalle norme di legge alle violazioni contemplate dalle norme di delegificazione sulla base di disposizioni di rinvio alla legge contenuta nello stesso regolamento.

Se da un lato questo può realmente servire a semplificare norme ridondanti e di incerta applicazione, possono sovvenire dubbi sulla garanzia per il cittadino di una equa amministrazione della giustizia o di una possibile disparità di trattamento. Questo, lungi dall'essere una critica, vuole semplicemente porre in evidenza il lato nevralgico del ruolo della norma e del legislatore in quanto norme volte a una semplificazione e maggior corrispondenza della pratica amministrativa rispetto alla realtà dei cittadini possano di fatto creare, se non sostenute da una adeguata e fondamentale cultura democratica, discontinuità nella percezione del cittadino. Maggiore attenzione potrebbe essere posta nel perseguire fini obiettivamente salienti per la collettività nella certezza di un percorso continuo - o in itinere - ma comprensibilmente volto a garantire una equa ripartizione degli oneri e dei diritti, sia fondamentali e imprescindibili, quanto di quelli più legati a consuetudini e pratiche quotidiane.

Altra novità particolarmente significativa indotta dalla legge citata può essere rappresentata dall'istituzione, nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di un Nucleo per la semplificazione delle norme delle procedure (articolo 3, legge 8 marzo 1999, n.50), composto da 25 esperti e con il compito di fornire agli uffici legislativi della Presidenza del Consiglio e del Ministro delegato per la funzione pubblica "il supporto occorrente a dare attuazione ai processi di delegificazione, semplificazione e riordino" già previsti dalla Legge 59/1997.

Particolare attenzione meritano, a nostro avviso, le iniziative che mirano a raggiungere obiettivi di semplificazione in quanto aggiungono nuove basi giuridico democratiche o modificano quelle esistenti. Per questa intrinseca peculiarità è necessario per il raggiungimento degli obiettivi prefissati una chiara e comprensibile azione politica e culturale.

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